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浅析我国生态环境公益诉讼制度|新高的观点

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  伴随着现代化工业的高速发展,我国的环境污染问题也日趋严重,雾霾、沙化、水体污染、固体废弃物污染等等问题层出不穷。2015年1月1日,被称为史上最严厉的《环境保护法》颁布施行,正式确立了生态环境公益诉讼制度,一系列相应的司法解释及施行规定也相继出台,我国生态环境公益诉讼制度的发展日趋完善。

  一、生态环境公益诉讼制度的发展历程

  (一)理论研究阶段

  2007年之前,我国的环境诉讼案件少之又少,平均每年不到2起,且以海洋渔业相关部门提起的海洋溢油污染损害赔偿诉讼为主。环境诉讼问题以理论研究为主,当时国内环境法学界主要借鉴国外公民诉讼制度构建和探讨生态环境公益诉讼制度的建立。

  (二)个案实践阶段

  2008年至2012年,中华环保联合会、自然之友等环保公益组织开始公益诉讼的个案实践。环境公益诉讼案例数量有所增加,2008年达到5件,2012年达到14件。环保公益组织的公益诉讼实践为生态环境公益诉讼制度的建立提供了宝贵的实践经验。

  (三)立法保护阶段

  2012年,新修订的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是程序法层面关于生态环境公益诉讼制度的规定。

  2015年,新修订的《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理”。这是实体法层面关于生态环境公益诉讼制度的规定。

  生态环境公益诉讼制度获得立法保护后,我国环境诉讼类案件数量大幅上升,据不完全统计,2015年全国有9家环保组织提起了37起环境公益诉讼案件;2016年全国有14家环保组织提起了59起环境公益诉讼案件。

  二、生态环境公益诉讼分类

  目前,生态环境公益诉讼主要分为三种类型:环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼。三类诉讼均为因环境污染而引发的诉讼,其宗旨均为保护生态环境等社会公共利益,但三类诉讼在有关诉讼提起的权利人主体、被告主体、适用情形、前置程序、举证程序等方面均有所不同。

  (一)提起诉讼的权利人主体不同

  1.环境民事公益诉讼。根据《环境保护法》第58条和《民事诉讼法》第五十五条规定,有权提起环境民事公益诉讼的主体为符合法律法规规定条件的社会组织或人民检察院。

  2.环境行政公益诉讼。根据《行政诉讼法》第25条规定,有权提起环境行政公益诉讼的主体为人民检察院。

  3.生态环境损害赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(下称《环境赔偿规定》)第1条的规定,有权提起生态环境损害赔偿案件的主体为省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。

  (二)诉讼的被告主体不同

  环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的被告均为实施环境污染导致生态环境受到损害的主体,以及相应的承担连带责任的机构;而环境行政公益诉讼的被告则为对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关。

  (三)适用情形不同

  1.环境民事公益诉讼。适用于对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的情形。

  2.环境行政公益诉讼。适用于对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关在人民检察院提起检察建议后仍不依法履行职责的情形。

  3.生态环境损害赔偿诉讼。适用于发生较大、重大、特别重大突发环境事件;在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件;或发生其他严重影响生态环境后果等情形。

  (四)启动诉讼的前置程序不同

  1.环境民事公益诉讼。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《公益诉讼解释》)第13条的规定,人民检察院提起环境民事公益诉讼,应当先期公告三十日,并且只有在公告期满后没有其他机关和组织提起诉讼的情形下才能提起作为权利主体提前诉讼。如由社会组织提起环境民事公益诉讼,则无需通过前置程序。

  2.环境行政公益诉讼。根据《公益诉讼解释》第21条的规定,人民检察院提起环境行政公益诉讼的前提是行政机关在收到检察建议后在法定期限内不履行法定职责。

  3.生态环境损害赔偿诉讼。根据《环境赔偿规定》的规定,只有在与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的情形下,才能启动诉讼程序。

  (五)举证责任不同

  1.环境民事公益诉讼。适用举证责任倒置原则。根据《公益诉讼解释》第30条的规定,已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实,因同一污染环境、破坏生态行为而提起诉讼的原告、被告均无需举证证明,但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的,人民法院不予支持,被告仍应举证证明。

  2.环境行政公益诉讼。适用举证责任倒置原则。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第45条的规定,人民检察院提起行政公益诉讼,对下列事项承担举证责任:证明起诉符合法定条件;人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实;其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。被告应当就被诉行政行为的合法性承担举证责任。

  3.生态环境损害赔偿诉讼。适用“谁主张谁举证”的证据原则。根据《环境赔偿规定》第6条的规定,原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的,应当就举证证明:被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;生态环境受到损害,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。

  三、环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的竞合问题

  环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的诉讼宗旨和目的都是为了保护生态环境等社会公共利益,但是如前所述,两类诉讼在提起主体、被告主体及举证责任等方面均有所不同,如果同一起环境污染事件中不同的权利主体同时提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,应该如何处理?《环境赔偿规定》对此作出了明确规定。

  根据《环境赔偿规定》第16条的规定,在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中,同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼,符合起诉条件的,应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。第17条规定,人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,再就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

  四、结语

  2017年,笔者作为江苏省环保联合会代理人之一,有幸全程参与了江苏省首例由省级人民政府和社会公益组织联合提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。该案突破了环境损害赔偿公益诉讼原告主体的单一性,不同原告主体在案件审理中的职能优势得到充分发挥。该案还创新性地引入专家辅助案件审理模式,创新了生态环境修复费用缴纳方式。该起案件的成功审理,对我省生态环境损害赔偿制度的发展和完善起到了很大的推动作用。

  金山银山,不如绿水青山!希望通过生态环境法治教育,通过生态环境诉讼案件的审理,能够增强企业和民众的环境保护意识,规范企业保护环境、治理污染的行为。

 

  本文作者  孙天虹律师

  孙天虹律师具有深厚的法学理论功底和司法实践经验,擅长民事、公司诉讼、刑事辩护等法律事务,在工作中一直秉承诚信、谨慎、勤勉、高效的执业理念,恪守职业道德,认真严谨,为大型国企、民企、以及境内外自然人提供各种诉讼、非诉讼法律服务,帮助客户化解各种法律风险,为客户挽回了大量经济损失,取得了良好的经济效益和社会效益。曾为中国民生银行股份有限公司南京分行、华润电力控股有限公司江苏分公司、江苏省生态环境厅、南京保通电讯公司等大中型企事业单位提供法律服务。