建设工程施工过程中，因各方面原因，有时会出现民扰和扰民事件，一旦出现此类事件，轻则人员器械难以进出，施工进度受限，重则项目整体停工，损失巨大，工期延误。对此类事件导致的损失应当如何承担，在签订建设工程施工合同时如何为该类事件提供有效指引和制度安排，出现该类事件应当如何应对是实践中关注较多的问题。
一、提供施工场地是发包人的基本义务
承担法律责任的前提是存在法律义务。出现民扰问题，责任如何划分，首先应当确定在建设工程施工合同关系中，负有提供正常施工环境的义务主体。《合同法》第二百八十三条规定，发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权要求赔偿停工、窝工等损失。在司法实践中，如民扰事件并非承包人自身施工行为导致，法院一般会对合同法第二百八十三条中的“场地”做扩张解释，将保障施工场地能够正常施工认定为发包人的基本义务。
例如，《江苏省高级人民法院关于建设工程施工合同案件审理指南》中规定，承包人可以顺延工程日期的情形包括：建设工程施工合同中，因自然灾害、恶劣气候、流行性疾病以及非承包人引起的纠纷等原因，致使承包人无法在短期内恢复履行合同。此处的“非承包人引起的纠纷”可以包含非承包人原因导致的民扰事件。
在“湖南顺天建设集团有限公司、益阳市资阳商贸投资开发有限公司建设工程施工合同纠纷再审案”【(2018)最高法民再442号】中，最高院认为，发包人履行必要的协助义务是合同法诚实信用原则的基本要求，通常情况下发包人提供符合正常施工条件的场地亦是其应尽的基本义务。万寿宫居民阻工并非顺天公司施工不当所致，而是因为工程建设项目本身引起。资阳商贸公司作为发包人，无论是在工程项目开工前还是项目建设过程之中，均应妥善处理好施工现场与周围相邻环境的关系，确保施工正常进行。本案因周边居民阻工影响工程施工进度，造成的工期延误显然不可归责于顺天公司。
二、发包方和承包方按照各自的过错确定停窝工损失的责任比例
《合同法》第二百八十四条规定，因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。
司法实践中，法院一般按过错归责原则确定停工、窝工损失的承担问题。
1、如群众阻工纯属发包方过错，发包方应当对承包方的损失承担赔偿责任
在“四川雅眉乐高速公路有限责任公司诉攀枝花公路建设有限公司建设工程施工合同纠纷案”【(2017)最高法民申1182号】中，最高院认为，雅眉乐公司为案涉工程的总发包方，负有协调前工序按时交付路基、配合工程建设指挥部化解阻工纠纷，保障必要施工条件的主要职责。造成工期延误的主要原因系路基迟延交付及当地农民阻工，不能归责于攀路公司，由此原因导致工期延误给施工方的损失，雅眉乐公司应予赔偿。
在“重庆建安建设(集团)有限公司等与重庆腾胜实业集团有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案”【(2015)渝高法民终字第00098号】中，重庆市高级人民法院认为，因巨金房地产公司未解决好与周围居民的历史遗留问题而导致居民阻工，巨金房地产应当承担建安建设公司停工期间的停工损失。
2、如群众阻工系发包方和承包方双方过错导致，发包方、承包方应按各自过错确定责任比例
在“广东吴川建筑安装工程有限公司、成信雄建设工程施工合同纠纷再审”【(2019)最高法民再196号】中，最高院认为，依据原审认定的事实，停工的原因是涉诉项目周边滑坡，群众阻止施工。而依据乾盛鉴定意见及其《补充说明函》对扰动古滑坡体原因的认定，云南地质工程勘察设计研究院为第一过错人，应负主要责任;吴川建筑为第二过错人;云南世博建设监理有限责任公司为第三过错人。云南地质工程勘察设计研究院、云南世博建设监理有限责任公司均系得廷地产委托。因此，对于吴川建筑的停工损失，得廷地产应承担主要责任，吴川建筑应自行承担次要责任。本院酌定得廷地产应承担吴川建筑停工损失的80%，吴川建筑自行承担20%。
在“湖南佳美建设工程有限公司与湖南常德鼎城高新技术产业园区管理委员会建设工程施工合同纠纷案”【(2015)常民一终字第 35 号】中，常德市中级人民法院认为，鼎城高管会应对施工现场房屋拆除补偿不到位引起群众施工，从而未提供具备施工条件的场地给佳美公司，由此应对造成的停工窝工损失承担70%的主要责任。佳美公司在签订施工合同时就知道在施工现场还有居民房屋未拆除，可能存在停工风险，但仍与鼎城高管会签订合同并进入场地施工，故对停工损失宜承担30%的次要责任。
3、停工期间，承包方应采取措施避免损失扩大，否则，承包方应对损失扩大部分承担责任
在“河南省路桥工程集团有限公司扶项高速公路土建N0.10合同段项目经理部与郑州市晖腾建筑材料销售有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案”【(2009)周民终字第 250 号】中，河南省周口市中级人民法院认为，群众阻止施工的原因是扶项高速项目部未及时将房屋振动费、征地费用补偿到位导致，由此必然造成郑州晖腾建材公司租赁的机械设备闲置、人员停工，由此造成的合理损失扶项高速项目部应予以赔偿。但是，群众不间断阻止施工时间较长，郑州晖腾建材公司作为施工方，理应采取适当措施，合理调配施工机械设备，避免不必要的闲置浪费。从郑州晖腾建材公司提供的机械租赁合同及所支付的机械租赁费手续看，郑州晖腾建材公司并没有采取适当措施，合理调配机械设备，避免不必要的损失。因此郑州晖腾建材公司对造成的机械费用损失也应承担部分责任。比照由于自然原因造成的机械费用损失情况，本院酌定郑州晖腾建材公司承担10%机械费损失。
三、发包方和承包方事先协商由一方承担停工损失约定的适用存在争议
发包方与承包方为避免施工过程中因第三方阻工导致的停工损失的分歧，常在合同中约定，由发包方或承包方一方自行承担上述损失。但是在司法实践中，法院在对该类约定的理解和适用上出现了分歧。
1、有裁判认为，双方已经约定由承包方承担停窝工损失的，按照该约定，发包方无需承担责任
在“南充市力和劳务分包有限责任公司、四川省铁路建设有限公司建设工程分包合同纠纷二审”【(2017)川01民终15684号】中，案涉《劳务协作合同》约定“施工过程中，因征地拆迁、特殊地质条件和不良气候状况等常见风险而导致机械和劳动力闲置或发生停工、阻工、窝工现象，乙方(力和公司)应自行调整资源配置，甲方(铁建项目部)不承担因此而引起的停工、阻工、窝工等一切经济损失，由乙方(力和公司)自行承担。”关于该条款是否可以适用的问题，成都市中级人民法院认为，该条款系双方为避免争议而事先对阻工损失进行分配的约定，属于结算性条款，参照最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，在力和公司施工完成的工程竣工验收合格的情况下，虽然案涉《劳务协作合同》无效，但仍然可以参照合同约定处理结算事项。根据该条约定，甲方铁建公司无需承担责任。
2、有裁判倾向于对相关条款进行限缩解释，缩小其适用的空间
在“湖南顺天建设集团有限公司、益阳市资阳商贸投资开发有限公司建设工程施工合同纠纷再审案”【(2018)最高法民再442号】中，案涉《补充协议》约定，“顺天公司自行承担施工过程中的停工损失”，最高院认为，《补充协议》中虽有顺天公司自行承担停工损失的约定，不应得出顺天公司自愿承担由此造成的工期延误违约金损失的意思表示，因此，对于万寿居民阻工造成的工期延误应当扣除。
在“四川雅眉乐高速公路有限责任公司诉攀枝花公路建设有限公司建设工程施工合同纠纷案”【(2017)最高法民申1182号】中，最高院认为，案涉《项目合同专用条款》虽然约定，攀路公司作为施工人承诺文明施工，并在施工过程中应协调好与当地政府及村民关系，但双方并未就攀路公司是否严格履行承诺的后果进行约定，因而该承诺仅是攀路公司为合同顺利履行而愿意配合协调的意思表示，而非合同义务。
在“湖南佳美建设工程有限公司与湖南常德鼎城高新技术产业园区管理委员会建设工程施工合同纠纷案”【(2015)常民一终字第 35 号】中，案涉《施工合同》约定“佳美公司负责处理好施工中与当地群众的矛盾纠纷”，湖南省常德市中级人民法院认为，该约定仅是指佳美公司负责处理好其施工中与当地群众发生的矛盾，本案因鼎城高管会对现场房屋拆迁补偿不到位导致群众阻工，应当由其对停窝工损失承担主要责任。
3、有裁判认为，在双方均不存在过错的情况下，该类约定有违公平原则，应由双方共同承担停、窝工损失
在“济南普利市政管网工程有限责任公司与山东港基建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审”【(2020)鲁01民终3153号】中，济南市中级人民法院认为，虽然案涉《济西自来水管道工程施工协议书》约定由港基公司负责所有协调问题，包括任何单位或居民对工程的阻挠和干扰，并约定如因协调工作不到位造成的耽误工期及由此造成的一切经济问题，由港基公司承担责任。但是因案涉工程位置处于农田内，因此发生村民阻碍施工的事件，双方在主观上均属于无过错方，应该属于不可预见事件，因此双方签订的协议书中认定因该不可抗力因素导致产生的费用均由施工方承担不符合公平公正原则，且普利公司对港基公司因村民阻挠导致产生的大型机械和人工误工费用予以盖章确认，说明普利公司认可港基公司因此产生的窝工费用。故本着公平公正原则，法院认为因村民阻碍施工这一不可预见事件导致产生的费用应由双方共同承担。
综上可见，发包方负有保证场地具备施工条件的义务，其有义务协调工程现场与周围居民的关系，如第三方阻工不可归责于承包方的施工行为，则因阻工造成的工期延误应当相应扣除;对于群众阻止施工导致的停窝工损失，发包方、承包方按照各自的过错比例承担赔偿责任;如双方欲事先约定处理阻工事件的义务方，建议进一步在协议中明确约定具体情形和相应的责任后果。
本文作者
王建律师 江苏新高的律师事务所高级合伙人
执业领域：企业法律服务、投融资、建筑工程、保险和商事争议解决
许海鹏律师 江苏新高的律师事务所实习生