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支持与规范并举——《民办教育促进法实施条例》解读

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一、《民促法条例》出台的背景

2002年全国人大通过了《民办教育促进法》,确定了民办教育事业健康发展,维护民办学校和受教育者的合法权益的总体基调。2015年《教育法》《高等教育法》修正,删除了“教育机构不得营利”的规定。2016年《民办教育促进法》修正,确立了教育机构分类管理制度,民办学校的举办者可自主选择设立营利性或非营利性民办学校。如今,民办教育规模不断扩大,逐渐贯穿教育发展的不同阶段、不同领域,取得了长足发展。但是在民办教育的发展过程中,也出现了不少例如“公参民”、集团化办学、关联交易等社会广泛关注的问题。

党的十九大报告提出,要优先发展教育事业,推进教育公平,支持和规范社会力量兴办教育。十四五规划也提出,要深化教育改革,坚持教育公益性原则,完善学校内部治理结构,有序引导社会参与学校治理。新时期,坚持教育公平性、公益性已经成为推动教育改革发展的重要价值取向。

2021年5月14日,国务院公布修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《民促法条例》),该条例自2021年9月1日起施行。作为新时期教育体系管理和改革的重要文件,《民促法条例》进一步明确了支持和规范并举的总体要求,在民办学校设立、组织活动、资产财务、管理与监督等进一步细化要求,明确责任。

 

二、《民促法条例》的重大调整

(一)按照不同的教育类型、教育阶段适用不同的管理要求

1.对实施义务教育的民办学校加强管控力度

主要内容

《民促法条例》的规定

禁止外资办学

第五条  外商投资企业以及外方实际控制的社会组织不得举办、参与举办或实际控制实施义务教育的民办学校。

禁止使用境外教材

第五条  实施义务教育的民办学校不得使用境外教材。

禁止公转民、公参民

第七条  实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校,也不得转为民办学校。

禁止国资办民办

第八条  地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。

禁止兼并收购、协议控制

第十三条  任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

禁止关联交易

第四十五条  实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。

禁止跨区招生、提前招生

第三十一条  实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生,纳入审批机关所在地统一管理。

实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试,不得提前招生

禁止外国籍人员进入决策机构

第二十六条  实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍,且应当有审批机关委派的代表

上述禁止性的规定基本上都是本次《民促法条例》作出的新规定,体现了对义务教育阶段办学从严监管的价值取向,主要体现在以下几个方面:

  1. 禁止外资举办或参与举办义务教育民办学校,禁止外国籍人员进入义务教育民办学校的决策机构,禁止使用境外教材,从根本上阻止境外势力对义务教育的不当干扰。
  2. 禁止公转民、公参民。要求义务教育阶段公办学校与民办学校严格区分。公办义务教育学校不得将公办教育资源和资产通过转办民办学校、参与举办民办学校等形式向民办学校输出,防止公办学校优质资源向民办学校流失,进一步维持公办学校的教育秩序。我们认为,该规定对公办学校以分校、冠名等形式举办的民办学校将产生较大影响。
  3. 禁止并购和协议控制。我们关注到《民促法条例》送审稿中原表述为“集团化办学”,《民促法条例》出台后并未采用该表述,使用了更为准确和宽泛的“同时举办或者实际控制多所民办学校的”,一定程度上否定了集团化办学这一概念。同时,这一规定也直接限制了境内办学通过协议控制方式境外上市融资的模式。 
  4. 从《民促法条例》的表述来看,仅禁止兼并收购或协议控制义务教育民办学校和实施学前教育的非营利性民办学校,但是结合第十三条“同时举办或者实际控制多所民办学校的,不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质,直接或间接取得办学收益”的规定,在进行兼并收购或其他方式控制其他类别的民办学校并取得办学收益,则需关注其性质为营利性还是非营利性。不符合兼并收购要求的民办学校将无法通过该手段获取融资。

(4)禁止跨区招生和提前招生。该要求的出台,将直接影响部分义务教育民办学校的招生范围和招生规模,也将直接影响其办学资金和资源。

  1. 对职业教育学校进一步明确支持政策

主要内容

《民促法条例》的规定

支持吸引企业资本、技术、管理等要素

第七条  实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素,举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。

鼓励举办职业教育民办学校

第九条  国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。

自主设置专业、开设课程、选用教材

第二十九条  实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校,可以按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。

自主开展教师专业技术职务评聘

第三十七条  民办职业学校、高等学校按照国家有关规定自主开展教师专业技术职务评聘。

新《民促法条例》虽然涉及职业教育民办学校条款不多,但是法规明确使用鼓励、允许、自主的表述,体现了近年来国家对于职业教育发展的支持政策,明确了进一步的支持和鼓励的方向。

关于其他的如学前教育、高中及高等教育等着墨不多。《民促法条例》中删除了送审稿中关于培训机构的规定,目前关于教育培训机构的监管和政策还有待进一步研究和决定。

(二)按照营利性和非营利性进行分类管理

  1. 营利性民办学校尊重自主选择保障其合法财产收益

主要内容

《民促法条例》的规定

可依法募资办学

第十条  举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校,所募集资金应当主要用于办学,不得擅自改变用途,并按规定履行信息披露义务。民办学校及其举办者不得以赞助费等名目向学生、学生家长收取或者变相收取与入学关联的费用。

规范结算账户使用

第四十四条  营利性民办学校收入应当全部纳入学校开设的银行结算账户,办学结余分配应当在年度财务结算后进行。

按要求公示信息

第四十五条  营利性民办学校应当通过全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统公示相关信息。

针对营利性民办学校,国家允许其依法募集资金举办,同时也对资金使用、信息公开做了更多要求,如要求募集资金应当主要用于办学,不得改变用途;应当使用银行结算账户进行独立核算,不得账外核算;不得违法变相收取与入学关联的费用,相关办学结余分配应当在结算完成后进行,不得违法通过办学获取收益。同时对信息披露做了更高要求,应当自主通过信息公示系统和平台公示相关信息。

  1. 非营利性民办学校在强调公益性的基础上可获得更多补助或扶持

主要内容

《民促法条例》的规定

禁止变相取得办学收益

第七条  公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校,不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。

第四十二条  对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校,省、自治区、直辖市人民政府可以对其收费制定最高限价。

第四十四条  非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来,应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督。

参考同类公办学校获得地方政府补助或扶持

第五十二条  县级以上地方人民政府可以参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策,对非营利性民办学校给予适当补助。地方人民政府出租、转让闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校。

第五十九条  县级以上地方人民政府可以采取政府补贴、以奖代补等方式鼓励、支持非营利性民办学校保障教师待遇。

享受与公办学校同等的税收优惠

第五十四条  民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。

优惠的用地政策

第五十五条  新建、扩建非营利性民办学校,地方人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。

    《民促法条例》进一步强调非营利性民办学校的公益性,禁止非法取得办学收益;对接受补助或者国有资产的非营利性民办学校,政府可限定最高收费,同时要求使用主管部门备案的监管账户进行资金往来。同时也新增了许多针对非营利性民办学校的鼓励支持政策,如税收优惠、用地优惠、优先获得政府补助或者扶持等。

(三)对民办学校内部管理及外部监督提出了更为规范和细致的要求

1.强调中国共产党的引领地位和作用

主要内容

《民促法条例》的规定

坚持党的领导

第四条  民办学校应当坚持中国共产党的领导,坚持社会主义办学方向,坚持教育公益性,对受教育者加强社会主义核心价值观教育,落实立德树人根本任务。

民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策,依照法律、行政法规和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督。

党组织负责人或代表进入学校决策机构和监督机构

第二十六条 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。

第二十七条 民办学校应当设立监督机构。监督机构应当有党的基层组织代表。

第六十三条 民办学校有下列情形之一的,依照民办教育促进法第六十二条规定给予处罚:(一)违背国家教育方针,偏离社会主义办学方向,或者未保障学校党组织履行职责的;

《民促法条例》明确了民办学校要坚持中国共产党的领导,坚持社会主义办学方向,坚持公益性。要求民办学校的基层党组织要贯彻党的方针政策,通过进入决策机构和监督机构的方式,依法依规参与学校重大决策并实施监督,未保障党组织履行职责的将给予处罚。

  1. 进一步规范和完善内部组织机构

主要内容

《民促法条例》的规定

增设监督机构

第二十七条 民办学校应当设立监督机构。监督机构应当有党的基层组织代表,且教职工代表不少于1/3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。

监督机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监督机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。

此处参考公司内部治理模式,增设监督机构。由此基本形成校长行使教学和行政管理职权,理事会或董事会行使决策权,监事或监事会行使监督权,互相独立,互相监督制约,互相配合的内部组织架构。另外还要求实施义务教育的民办学校理事会、董事会或其他形式的决策机构应当有审批机关委派的代表;鼓励民办学校的决策机构吸收社会公众代表,根据需要设立独立理事或独立董事。

  1. 增强外部监督的能力和效力

主要内容

《民促法条例》的规定

增设民办教育工作联席会议制度、建立学校及举办者、校长的信用档案制度

第四十七条 县级以上地方人民政府应当建立民办教育工作联席会议制度。教育、人力资源社会保障、民政、市场监督管理等部门应当根据职责会同有关部门建立民办学校年度检查和年度报告制度,健全日常监管机制。

教育行政部门、人力资源社会保障行政部门及有关部门应当建立民办学校信用档案和举办者、校长执业信用制度,对民办学校进行执法监督的情况和处罚、处理结果应当予以记录,由执法、监督人员签字后归档,并依法依规公开执法监督结果。相关信用档案和信用记录依法纳入全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统。

第四十八条 审批机关应当及时公开民办学校举办者情况、办学条件等审批信息。

质量评估与公开

第四十八条  教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当依据职责分工,定期组织或者委托第三方机构对民办学校的办学水平和教育质量进行评估,评估结果应当向社会公开。

信息公示制度

第四十九条 教育行政部门及有关部门应当制定实施学前教育、学历教育民办学校的信息公示清单,监督民办学校定期向社会公开办学条件、教育质量等有关信息。

营利性民办学校应当通过全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统公示相关信息。

建立行业组织、质量标准、认证体系,推广示范文本

第四十九条 有关部门应当支持和鼓励民办学校依法建立行业组织,研究制定相应的质量标准,建立认证体系,制定推广反映行业规律和特色要求的合同示范文本。

新增督导督学要求

第五十一条 国务院教育督导机构及省、自治区、直辖市人民政府负责教育督导的机构应当对县级以上地方人民政府及其有关部门落实支持和规范民办教育发展法定职责的情况进行督导、检查。

县级以上人民政府负责教育督导的机构依法对民办学校进行督导并公布督导结果,建立民办中小学、幼儿园责任督学制度。

《民促法条例》增设了第六章管理与监督,要求通过建立联席会议制度、信息公开制度、督导督学制度等的设置,健全民办学校日常监督监管。主要体现在:

(1)新增民办教育工作联席会议制度、民办学校年检和年度报告制度、质量评估和督学督导制度,这就要求相关的教育主管部门、市场监督管理部门、人力资源社会保障部门等一方面畅通信息与业务的沟通协作,另一方面各自加强监管领域的监管深度和质效;

(2)对依法应当公开的信息进行清单化管理,要求公开审批情况、执法监督情况、办学者信息、校长信息、办学质量评估等,便于社会公众进行监督。

(3)支持民办学校依法建立行业组织,研究制定质量标准、监理认证体系、制定和推广合同示范文本,推动民办行业规范化标准化发展;

(4)新增教育督导要求,建立民办中小学、幼儿园责任督学制度。

    (四)其他重大调整

  1. 增加对教师管理的规定

《民促法条例》增加了大量关于教师管理,一方面明确要求保障民办教育教职工待遇,如:

(1)要求学前教育、学历教育的民办学校要提取专项资金或建立基金用于保障教职工职业激励或增加待遇;

(2)要求民办幼儿园、中小学建立劳动合同、聘用合同备案制度,统一档案管理,与同类公办学校教师平等对待;

(3)保障民办学校教师、职员、受教育者同等享受科研项目、课题资金待遇。

另一方面,对于社会广泛关注的公办教师在民办学校兼职等予以禁止,要求明确教师岗位职责,增加师德和业务考核办法等。

  1. 降低发展基金的提取比例

《民促法条例》首次将发展基金的提取比例从25%降低至10%,这一变化有利于鼓励社会资本对民办教育行业的投资。

  1. 鼓励金融机构探索适合民办学校特点的金融产品支持民办教育发展

    《民促法条例》新增了第六十条,鼓励保险机构设立适合民办学校的保险产品,建立行业互助保险机制,为事故处理、教职工权益等提供保障;鼓励金融机构开发金融产品,民办学校可以未来营业收入、知识产权等进行融资。

4.法律责任从严

相关责任主体由民办学校扩大到民办学校、举办者及实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员。增加了禁业期限限制,对于违反条例的主体可以施加一定期限内甚至终身不得新成为民办学校的相关人员的处罚。

 

三、条例正式实施可能带来的影响

(一)有关合同的效力及后续履行存在较大的不确定性

本次《民促法条例》修改,在公办民、公参民、国资参与办学、利用协议控制兼并收购等手段非法获取办学利益等都做出了禁止性规定。《民促法条例》的效力层级为行政法规,对于违反行政法规签署的合同,将面临被认定为无效的风险。由于《民促法条例》并未在附则中规定是否溯及至正式生效前签订的合同,对已有的公办民、公参名等民办学校如果合规处理,还有赖于教育部进一步出台相关文件。

(二)对主管部门的监督与管理提出了更多要求

新的《民促法条例》专门新增设 “管理与监督”章节,要求地方政府、教育行政部门、人力资源社会保障部门等主管部门应当依照职责分工做好民办学校、举办者即校长的档案管理、教学评估、信息公示等工作,相关制度的建立与细化需要各主管部门出台新的政策。

同时对于公参民、公办民、国资办学等历史遗留问题,可能需要相关部门出台相关文件,各地开展情况摸排,平稳妥善进行合规整改。

  • 学校的组织结构、招生教学活动需进一步规范

一是需要落实和加强学校党的建设工作。确保党的组织和党的工作全面覆盖,党的代表进入决策和监督机构并切实履职;二是义务教育的民办学校跨区域招生、提前招生问题。各地教育部门需要根据新规来规范义务教育的民办学校招生报名和录取工作。三是境外教材使用方面,义务教育阶段禁止使用境外教材,教育管理部门可能需要开展专项检查整改活动。