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新高的研究院|小区人防车库收益权归谁所有？——浅析小区人防地下室相关纠纷
“马律师，我们小区人防车位被改为超市了，合法不合法？”“我们小区人防车位被开发商私下卖了，该怎么维权？”“我们小区没有公共收益，人防车位收益权是不是应该归我们全体业主所有？”近年来，小区人防车位纠纷频发，本人长期担任小区业委会以及街道法律顾问，参与过处理多起争议处理，现就常见的小区人防车位问题进行梳理，供各位读者参考。
一、人防地下室≠人防车库
实际生活中，大部分业主将人防车库和人防地下室混为一谈。小区配建的人防工程，准确表述应当是“结合民用建筑修建的人民防空地下室”，简称“结建人防地下室”。
根据《人民防空法》和《人民防空工程平时开发利用管理办法》，人防工程在保证战时效能的前提下，开展有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用，包括利用人民防空工程进行经营性活动、冷风降温、敷设通信/电力等管线、利用人民防空工程施工碴石等副产品等等。
法律法规同时规定，使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》，方可使用人民防空工程，人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。
由于一般小区人防地下室的特殊位置，人防主管部门一般批准将人防地下室的大部分区域作为车库使用；如果将部分人防地下室作为仓库、超市等其他用途，使用单位不仅要获得人防主管部门的批准，还要保障人防工程设备的正常使用。
如果业主委员会主张收益权，应当主张整个人防地下室的权利，而不应当仅仅主张人防车库的管理收益权；如果使用单位擅自改变人防地下室的平时用途，应当由人防主管部门进行监督、责令整改。
二、人防车库收益权归全体业主所有？错！
在一些人防车库收益权纠纷中，有部分业主委员会认为，小区建成交付后，国有土地使用权已经归全体业主所有，小区人防车库属于附属构筑物，并且人防车库的建设成本已经分摊到商品房销售价格中，人防车库的收益权依法应当归全体业主所有。本人认为，这种观点是错误的。
1. 小区人防地下室作为依法配建的平战结合的特殊国防设施，不属于基于建筑物区分所有权的全体业主共有建筑。
由于国家鼓励社会主体投资兴建国防设施，与国有资产建设的人防设施不同，国家对开发商修建的小区人防地下室采取所有权、使用权分离的方式，即所有权虚置（实际归国家所有），使用权（占有、使用、收益）按照“谁投资、谁收益、谁维护”这一基本原则管理。
2. 建设单位（开发商）作为人防地下室的法定投资者，不因小区交付而自动丧失投资者身份。
首先，如前所述，人防地下室不是商品房、不属于小区共有建筑，具有独立的物权和使用权。建设单位（开发商）依据行政许可等方式投资修建人防地下室，依法取得了投资人身份、享有收益权。因此，小区全体业主不能自动取得小区人防地下室的投资人权利。
其次，小区业主购买商品房的“消费”付款行为，与建设人防地下室的“投资”付款行为，具有本质区别。消费是付款人（消费者）为取得交换标的物而支付对价，通常包括成本；而投资是市场主体希望在未来可预见的期间内获得收益或者增值进行付款，是否有收益不一定，并且投资款可能损失。
因此，在建设单位（开发商）未将人防地下室的整体使用权（含管理维护的权利义务、收益权）移交全体业主的情况下，建设单位（开发商）仍然作为投资者，享有人防地下室的收益权。
三、人防车位是否可以转让？限制转让！
人防地下室作为平战结合的特殊国防设施，其在管理、使用、收益等方面均具有特殊性，与一般的民事用益物权不同。
1. 人防地下室的使用权可以附条件转让
人防地下室的使用权（管理权、收益权）属于独立的权利，从理论上来说，可以整体转让或部分转让。在国家法律没有禁止的情况下，根据人防设施的特殊管理规定，各地人防主管部门及地方法规根据经济社会发展情况制定具体办法，对使用权采取有条件限制转让。例如，上海、广东等地人防主管部门规定可以将人防车位使用权转让，江苏省规定人防车位仅能出租给业主使用（不得超过三年）等等。
同时，根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》，建设单位如将人防地下室使用权整体转让，必须取得人防主管部门的许可。
2. 人防地下室的维护义务大于收益权利
由于人防地下室在战时必须交由人防主管部门统一使用，保障区域人民的安全，所以《人民防空法》特别规定人防工程在平时利用时，要以保障战时效能为前提，有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。
客观上来说，小区业主委员会作为业主大会的执行机构，不具有独立承担民事责任的能力；物业服务公司作为第三方受业主委托提供物业管理服务，且随时可能更换，也不具有长期承担人防工程维护责任的能力；而建设单位（开发商）作为投资者、市场主体，具有独立承担民事责任的能力。因此，人防法规“谁投资、谁收益、谁维护”这一权利义务对等的原则规定，建设单位作为投资人享有收益的同时，承担人防地下室的维护义务，是比较合理的。
四、小区交付后的人防工程收益权应当怎么处理？
近年来，小区人防车库管理收益权纠纷多发，由于相关人防法规仅作原则性规定、部分地方司法判决相互矛盾，继而引发更多开发商、业主、物业公司之间的矛盾。
鉴于人防工程维护义务的优先性，部分地方人防主管部门即使允许建设单位（开发商）将部分人防车位的使用权一次性转让，也不允许开发商退出、免除其维护责任，避免出现维护主体、维护费用的缺失。
现实生活中，部分开发商将全部商品房销售完毕后退出、开发商的市场品牌等原因，有些开发商在小区交付后将人防车库的管理权交由业主委员会或者物业公司行使，人防车库收益实际作为小区公共收益归全体业主所有。本人认为，在此种情况下，如获得人防主管部门认可，小区人防地下室的管理权、收益权应当归全体业主所有，同时业委会应当按照比例足额提留收益专项用于人防工程的维护。
部分开发商在小区交付后仍然自持部分房产，本人认为，其身份不仅是业主，其人防地下室投资人收益权没有放弃的情况下，依法应予以保障，对应其人防工程的维护义务也不应当免除。
2021年10月，全国人大常委会以及中央军委决定开展国防动员体制改革。在此背景下，本人认为，人防主管部门以及物业管理行政机构、司法机关，应当综合考虑人防工程的特殊性以及物业管理的便利性，从社会长远角度出发，一方面落实“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设”的国防政策、保障投资者权益，另一方面探索建设单位退出补偿机制、人防工程管理/物业管理衔接保障机制，取得国防事业和社会经济的共赢。
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