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新高的研究院 | 关于规范生产安全事故调查程序的思考研究
生产安全事故调查是安全生产工作中的重要环节。国务院行政法规《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）自2007年6月1日起施行，至今已超过16年，由于实施时间较早，加之近些年因国家机关机构改革、部门职能调整、事故调查水平提升等原因，需要对于事故调查主体、事故调查组成员单位等程序规定进一步规范。本文即以生产安全事故调查为视角，在以下三个方面进一步厘清思路，明确生产安全事故调查中“生产安全事故”核心概念，确定事故调查主体，严格事故调查程序：
（一）规范界定“生产安全事故”概念
研究生产安全事故调查程序，首先需要厘清“生产安全事故”基本概念，明确规范的适用对象。由于“事故”含义广泛，种类较多。因此，本文所指的生产安全事故与《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规所界定定范围一致，即生产经营单位在从事生产经营活动中发生的造成人身死亡、重伤或者直接经济损失的事故。
需要说明的是，第一，基于对事故概念意涵的规范限定，因而社会事件、自然灾害事故和医疗事故不属于生产安全事故范畴。第二，火灾事故、道路交通事故虽然属于生产安全事故的范畴，但要严格认定。换言之，由于在实践中，火灾事故、道路交通事故这两类事故因有《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国道路交通安全法》等相关法律法规予以规范明确，为此经常出现火灾事故或者道路交通事故是否属于生产安全事故的争议。笔者认为，因道路交通事故、火灾事故在《生产安全事故报告和调查处理条例》中已特别规定事故补报的时间，可知属于生产安全事故范畴。当然，这一适用的前提必须是生产经营单位处于生产经营活动中发生的道路交通事故或者火灾事故，而非一般不从事生产经营活动的自然人。第三，核设施事故、环境污染事故、国防科研生产事故、特种设备事故虽同样属于生产安全事故的范畴，但由于上述四类事故的技术性、专业性或者保密性较强，且已有其他法律法规对于事故报告和调查程序予以规范，事故报告和调查程序与《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的大有不同。因此这几类事故虽然属于生产安全事故范畴，但事故报告和调查处理不适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，而适用他法。
（二）进一步明析事故调查主体
《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，生产安全事故根据伤亡人数、直接经济损失不同分为特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故四个等级，分别由国务院、省级、设区的市级和县级人民政府或者其授权、委托的部门、单位组织事故调查组开展调查工作。发生性质严重、社会影响较大等特殊情况，上级政府可以提高事故调查级别开展事故调查工作，如福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故，该事故虽然不属于特别重大事故等级，但因性质严重、影响恶劣，由国务院批准成立了由应急管理部牵头，公安部、自然资源部、住房城乡建设部、国家卫生健康委、全国总工会和福建省政府为成员单位的国务院福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故调查组进行提级调查。
因此，事故调查主体分为以下四种情形，第一种为政府直接组织事故调查；第二种为政府授权部门组织事故调查；第三种为政府委托部门组织事故调查；第四种为没有人员伤亡仅有直接经济损失的事故，则由政府委托事故发生单位组织调查。因为受委托单位是以委托单位即政府的名义开展事故调查，所以实质上的事故调查主体只有两类，一类是政府；另一类是政府授权的部门。
实践中，政府委托应急管理部门组织开展事故调查工作的情况较为多见，而政府授权相关部门组织事故调查的较少。但无论是一般社会公众还是政府有关部门甚而是政府有关领导，有时会误以为事故调查是应急管理部门的工作，而非政府职责。甚至相关部门有时在参加事故调查工作时，提出是为应急管理部门工作，有推诿、拒绝参加事故调查的情况。
笔者认为，由政府牵头事故调查能够更好地凝聚相关部门力量，更有利于开展事故调查工作。鉴于事故发生都较为突然，且专业性较强，一方面每起事故都由政府直接调查不符合实际，另一方面如发生一起事故就要政府单独发文明确委托相关部门开展调查也较为繁琐，不利于高效开展事故调查工作。因此，为更有效地开展生产安全事故调查工作，地方政府可以以当地政府名义发文统一明确事故调查主体。至于是区分事故类型，由政府委托不同行业主管部门牵头开展事故调查工作，如道路交通事故由公安部门牵头调查、火灾事故由消防救援机构牵头调查、渔业船舶水上安全事故由农业农村部门牵头调查、其他事故由应急管理部门牵头调查；还是由政府一概委托应急管理部门牵头调查，政府可根据地方实际情况予以选定。
（三）固化法定事故调查组成员单位
根据生产安全事故的不同情况，《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规明确事故调查组成员为:人民政府、应急管理部门和其他有关部门、监察机关、公安机关、工会和人民检察院派出的人员。这里可以看出，一是行政法规明确了事故调查组成员单位的构成；二是事故调查组成员是有关单位派出的工作人员，其以职务身份参与事故调查，发表的意见应当视为是单位意见或者单位同意的结论，而非仅是其个人意见；三是其中的有关部门应当是事故发生单位所属行业的主管部门，对事故发生单位负有安全生产监督管理或者管理职责，如建筑施工、城镇燃气发生事故，住建部门应当参加事故调查工作；养老院等社会服务机构发生事故，民政部门应当参加事故调查工作；危废固废行业发生事故，生态环境部门应当参加事故调查工作；农业机械发生事故，农业农村部门应当参加事故调查工作；文化和旅游行业发生事故，文旅部门应当参加事故调查工作，如此等等。
当前，有人认为监察机关作为监督机关，不需要参加事故调查组。笔者认为，随着我国监察体制改革的推进，各级均成立了监察委员会，中纪委《关于纪检监察机关加强安全生产领域监督执纪问责工作的通知》(中纪办发﹝2019）7号)等有关文件明确监察委独立于政府之外开展工作，但并没有提出监察机关不需要参加事故调查组。现行有效的行政法规《生产安全事故报告和调查处理条例》和监察部门规章《监察机关参加生产安全事故调查处理的规定》（监察部令第28号）均明确了监察机关参加生产安全事故调查处理工作。根据上述规定，监察机关应当派员参加事故调查组，开展事故调查监督工作。因事故调查报告会采纳监察机关的追责建议，监察机关人员亦应当作为事故调查组成员在事故调查报告上签名。
还有人认为人民检察院由于机构职能的调整，检察院的查处贪污贿赂、失职渎职等职能整合至监察委，因此其事故调查权转移至监察机关，所以人民检察院不需要派员参加事故调查组。笔者认为，在当前《生产安全事故报告和调查处理条例》明确事故调查组需要由人民检察院派人参加。且无论是检察院还是纪检监察机关机构改革方案或者相关文件中均没有提及检察院的事故调查权转移至监察机关。因此，人民检察院同样需要派员参加事故调查组，并在事故调查报告上签名。
另有一种特殊情况，需要由事故发生地以外的地方人民政府派员参加事故调查组。在发生一般、较大、重大事故时，如事故发生于甲地，事故发生单位注册在乙地，甲地、乙地又不在同一个县级行政区域。此时，应由事故发生地甲地人民政府负责组织开展事故调查，乙地人民政府派员参加事故调查组，双方协同开展事故调查工作。实践中，事故发生地政府与单位主管地政府不属于同一行政区域，特别是存在跨市、跨省的情况时，事故单位所在地政府由于种种原因，有时没有参与事故调查。笔者认为，当发生上述需要两地以上政府协作调查事故的情况，事故发生地政府需要主动告知事故发生单位所在地政府，否则事故发生单位所在地政府无从得知相关情况，更不可能派员参加事故调查活动。事故发生地政府或可发出书面通知、函件，或可进行电话沟通联系，而事故发生单位所在地政府不得以任何理由拒绝派出人员参加异地政府组织的事故调查工作。这“既是权利，但更是义务”，体现了事故发生地政府和事故单位所在地政府相互配合的指导思想，更利于公平公正地开展事故调查工作，查清事故原因，总结事故教训，提出整改措施，防止和减少再次发生事故。
本文希望通过进一步厘清基本概念、梳理法律依据、明确生产安全事故调查主体，规范事故调查程序，以期提升安全生产法治建设，促进安全生产长远发展。
文章转载来自期刊：《江苏应急管理》2023年第11期/总第398期|月刊|
